11月1日，《南通市建筑垃圾管理条例》（以下简称《条例》）正式施行，原《南通市城市建筑垃圾管理条例》同步废止。
从2017年全省首部地级市建筑垃圾专项法规破土而出，到2022年小幅修改扩容，再到此次立新废旧实现全域覆盖，九年间，南通的建筑垃圾治理走过了一条从“管城区”到“管全域”、从“粗放式”到“精细化”的法治化进阶之路。看似简单的建筑垃圾治理，不仅是城市建设管理的重要一环，更是检验市域社会治理精细化水平的一面镜子。
治理之困：旧条例遭遇现实新挑战
2017年1月，《南通市城市建筑垃圾管理条例》审议通过，成为江苏省第一部、全国地级市第一部建筑垃圾专项管理地方性法规。彼时的南通，正处在城镇化加速扩张的浪潮中，仅市区年产生建筑垃圾就逼近2000万吨，工地扬尘、沿途抛洒、偷倒乱倒等问题集中暴发，“垃圾围城”成为城市治理的一块心病。“有时候面对一些违规操作，我们也只能以批评教育为主。”崇川区建筑渣土管理中心主任纪如生坦言。
《南通市城市建筑垃圾管理条例》的出台，首次以地方立法的形式搭建起“排放核准—运输许可—消纳监管”的全流程制度框架，让南通建筑垃圾治理告别了“无据可依、各自为战”的局面。此后数年间，配套细则陆续落地，智能监管平台上线运行，全密闭运输车辆全面普及，资源化处置厂布局成网，市区建筑垃圾资源化利用率攀升至90%左右，治理成效有目共睹。
但随着城乡融合步伐不断加快，原有法规的制度边界与治理需求之间的落差日益凸显。2017年条例最初仅覆盖中心城区与县（市）城区，2022年修改后虽扩大至城市和实施城市管理的镇区，但广大农村区域、城乡接合部依然处于法规覆盖的“模糊地带”。
“城区查得严了，一些不法分子就往外面跑。”启东市城市管理综合执法大队环卫执法中队副中队长费孝龙告诉记者，偏远乡村、城乡接合部的偏僻村道、废弃沟渠、闲置农田，一度成为偷倒建筑垃圾的“重灾区”，且这些点位分散隐蔽，给基层执法带来较大难度。他算了一笔账：无资质车辆运输报价明显偏低，一车差价在30%—50%，而正规清运处置费用相对较高。
城区之内，装修垃圾处置同样是久治不愈的民生痛点。正规清运渠道不畅、价格偏高，不少居民只能被动选择“黑车”清运，形成“居民图方便—黑车谋利益—环境遭破坏”的恶性循环。家住海门区梨园路的吴女士回忆，前几年装修老房子时，物业只指定了楼下一块空场地堆放，清运要自己找人，“正规公司报价高，装修公司说处置不要钱，现在想想，大概是随便拉到哪里倒掉了。”
除了基层治理的现实堵点，上位法体系的重大调整，也成为推动条例立新废旧的直接动因。今年8月15日，《中华人民共和国生态环境法典》正式施行，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等10部法律同步废止。原有条例的核心立法依据退出历史舞台，且生态环境法典对建筑垃圾管理并未区分城乡，原有地方性法规在制度设计、处罚标准等方面都需要全面衔接新的上位法体系。
“这不是简单的条文修改，而是立新废旧。”南通市人大常委会法工委主任钱永忠表示，“一方面是维护法制统一的硬性要求，另一方面是回应基层治理的迫切需求。前期立法调研中，基层干部、群众反映最集中的三个问题——农村建筑垃圾监管空白、装修垃圾处置难、跨区域偷倒治理难，都不是小修小补能解决的，必须通过一部全新的法规系统破题。”
据了解，此次立法过程中，起草专班先后赴各县（市、区）开展多轮实地调研，面向人大代表、基层立法联系点、市场主体和社会公众征集意见建议200余条，数易其稿，最终形成七章四十六条的条例文本。市人大常委会法工委副主任高陈介绍，从“城市建筑垃圾管理条例”到“建筑垃圾管理条例”，名称中删去的“城市”二字，正是南通打破城乡治理壁垒、迈向全域一体监管的坚定一步。
制度之变：新制度织密治理全链条
翻开《条例》，“全域覆盖”是最醒目的底色，但制度升级远不止于范围扩张。从建筑垃圾源头产生到末端处置，从市场主体到个人责任，从城区规范到乡村治理，《条例》以全链条、精细化的制度设计，系统性重构了南通建筑垃圾治理的规则体系。
审批权限全面下沉，是《条例》释放的首个信号。“下放核准权限，是为了方便企业、就近服务、提高效率。”市城市管理局相关负责人表示，按照《条例》规定，建筑垃圾处置（运输）核准权限全部下放至县（市、区）级城市管理部门，市场主体无须再往返市级部门办理手续。
权限放下去，监管也要严起来。《条例》明确划出禁止红线：取得核准的运输单位，不得将建筑垃圾交由个人或者未经核准的运输单位运输，违者最高可处十万元罚款。
针对反映集中的装修垃圾处置责任难题，《条例》新设了装修垃圾投放管理责任人制度，责任人依照《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》关于市容环卫责任人的规定确定，负责设置临时堆放点、委托合规运输单位清运、填报确认电子转移联单。通俗来讲，责任人制度就是给每一处装修垃圾明确了“管家”。
责任人制度落地后，物业服务企业应当履行投放管理责任人职责，必须规范设置临时堆放点，对接正规企业清运。换句话说，这项制度就是要解决装修垃圾往哪扔、怎么扔的问题。
如果说责任人制度管住了“源头一公里”，电子转移联单制度就是织密了全流程的“追溯网”。《条例》明确，全市实行建筑垃圾电子转移联单管理制度，产生、收集、运输、利用、处置各环节主体，必须如实、实时填报联单信息；确因特殊情况使用纸质联单的，五个工作日内必须补录，逾期未补录将面临处罚。
市城市管理局相关负责人金涛介绍，电子联单就像建筑垃圾的“电子身份证”，出场填写、运输定位、处置确认，每一个环节都留痕可查，“来源可查、去向可追、责任可究，从技术和制度双重层面堵住了中途偷倒、违规处置的监管漏洞。”
与此同时，建筑垃圾服务管理信息平台也在同步升级，不仅汇聚处置核准、运输车辆、消纳场所、行政执法等监管数据，还向社会开放建筑垃圾排放与需求信息，推动供需双方就近调剂利用，让更多建筑垃圾实现“变废为宝”。
最具城乡融合意义的，是专门增设的农村建筑垃圾管理条款。不同于城区标准化的收运处置体系，《条例》兼顾农村生产生活实际，明确村民建造、装修、拆除房屋产生的建筑垃圾，可以按照就地就近处理原则，用于村内道路、入户路、景观等建设，鼓励通过村规民约规范管理。
针对跨区域偷倒这一全国性治理难题，《条例》还专门写入长三角区域协同监管内容，提出加强与长三角相关城市合作，建立建筑垃圾协同监管机制，推进信息共享和执法协作。
落地之望：良法善治守护城乡宜居
法律的生命力在于实施。11月1日，《条例》正式走进现实，从纸面上的条文，转化为守护城乡环境的可靠力量。
“为确保法规刚性落地、权威彰显，市人大常委会将认真贯彻《监督法》，根据《关于进一步推进本市制定的地方性法规贯彻实施的规定》，适时开展法规实施情况检查、听取专项工作报告等监督活动。”市人大常委会环资城建委副主任陆培玉说。
基层执法是《条例》落地的第一道关口。随着适用范围拓展至全域，基层执法的巡查半径、任务量都随之增加，对执法能力提出了更高要求。对此，费孝龙告诉记者：“现在农村区域也纳入监管了，《条例》明确了全链条罚则、电子联单管理及工地备案处罚依据，这些都为我们执法办案提供了更加坚实的法治支撑。”
市城市管理局局长赵国表示，《条例》施行后，将深化宣传发动，通过专题培训、公共场所宣传、主题活动等多种形式，向社会广泛宣传《条例》重点内容，解读政策亮点。同时细化制度配套，完善实施体系，对照《条例》规定，抓紧研究制定相关实施细则和配套政策，确保上位制度与下位执行有效衔接。加强与长三角相关城市协作，健全跨区域协同监管机制，确保《条例》各项规定落实落细。
部门协同紧密与否，直接决定着治理的效能。建筑垃圾管理贯穿建设、运输、处置多个环节，涉及住建、城管、公安、交通、市场监管等众多部门。《条例》专门厘清了各部门职责分工，明确建立多部门联动执法机制。
“近两年来，公安机关认真贯彻落实市委市政府决策部署，积极会同城管、交通等部门，严打涉建筑垃圾非法运输、非法倾倒违法犯罪行为，侦办各类案件18起，查处27人次，为美丽南通建设贡献公安力量。”市公安局副局长郭玉家表示，下一步将继续与各职能部门协同联动，坚持法理相融、惩教结合，引导和规范道路运输行为。同时，健全完善信息共享、联合巡查、联合执法、线索移送、会商研判等机制，落实跨区域警务协作，形成联动共治格局。
在严监管之外，《条例》也为建筑垃圾资源化利用产业注入了长效政策动能。《条例》明确，使用政府性资金建设的工程项目，应当优先采购符合产品质量要求和使用功能的建筑垃圾综合利用产品。
“这对我们整个行业来说都是好消息。”南通兴环环境卫生服务有限公司副总经理范洋告诉记者，过去再生建材产品市场认可度不高，很多项目更倾向于使用传统建材，“现在有了法规明确要求，能逐步带动整个市场接受和使用再生产品，真正让建筑垃圾‘变废为宝’，形成良性循环的产业生态。”
建筑垃圾治理是典型的“关键小事”，看似琐碎不起眼，却直接关系到每一位市民的生活品质，关系到城乡环境建设的整体走向。在中国法学会行政法学研究会原副会长、中南财经政法大学文澜特聘教授方世荣看来，这部《条例》的价值不仅在于建筑垃圾管理本身，而是充分发挥了地方立法的特点和功能。“《条例》体系结构完整，体现了精细化治理的导向，法律责任设置也较为全面。”他认为，《条例》体现了立法对资源循环利用的政策引导，是一次对绿色发展与生态文明建设这个时代要求的有力回应。
暮色渐沉，东南大学南通校区施工现场渐渐安静下来，最后一辆渣土车完成电子联单确认后，缓缓驶往资源化处置公司。九年前，南通以一部先行先试的法规，开启了城市建筑垃圾法治化治理的先河；九年后，《条例》将法治的触角延伸至广袤乡村，构建起城乡一体、全链闭环的治理新格局。
管好建筑垃圾这桩“关键小事”，做好城乡宜居这件“民生大事”。在《条例》施行的全新起点上，南通正以良法为笔、善治为墨，在江海大地上徐徐铺展更整洁、更宜居、更美好的城乡画卷。